Greta rivendica un futuro per sé e per le nuove generazioni. Gli appelli degli scienziati del resto non lasciano scampo: il nostro Pianeta reclama un’attenzione da parte di governi, società organizzate e privati cittadini per assicurare alle generazioni future un pianeta in cui sia possibile ancora la vita. Ma non c’è nulla di scontato in questo. Perché il rispetto dell’ambiente coinvolge modelli e stili di vita da cambiare, economie da riorientare, esigenze da soddisfare in un quadro di estrema complessità in cui le sparute notizie di realtà virtuose che di tanto in tanto arrivano da parti diverse non riescono ad indurre all’ottimismo per le sorti della Terra che rischia l’annichilimento…
Quel che è certo è che la questione ha dimensioni globali; quindi i primi a risponderne sono i governi che assumono impegni a livello internazionale. Per sapere come l’emergenza ambientale è affrontata dal punto di vista del diritto internazionale dell’ambiente, ci siamo rivolti a due specialisti di questa ormai corposa branca del diritto, spesso negletta quando si parla di questioni ecologiche ma non di secondaria importanza.
Lasciamo quindi la parola ad Ornella Ferrajolo, primo ricercatore nonché Direttore ff. dell’Istituto di studi giuridici internazionali (ISGI) del CNR e Gianfranco Tamburelli, ricercatore dell’ISGI.
Il 27 settembre scorso si è svolto l’ultimo dei ‘Fridays for future’, lo sciopero proclamato dai giovani di tutto il mondo per protestare sulle insufficienti misure adottate dai governi per contrastare il cambiamento climatico sulla scia dei proclami di Greta Thumberg. Il 22 aprile scorso si è svolta la Giornata della Terra istituita dalle Nazioni Unite. La prima di tali manifestazioni si è svolta nel 1970, su iniziativa dell’ambientalista e pacifista John McConnell, per la salvaguardia delle risorse naturali dallo sfruttamento intensivo e dall’inquinamento, attraverso la promozione della convivenza pacifica fra i popoli nel rispetto della natura. Qual è in estrema sintesi la situazione attuale dal punto di vista del diritto internazionale riguardo la preservazione del nostro pianeta?
Dott.ssa Ferrajolo
Il panorama delle norme e delle istituzioni internazionali che si occupano di ambiente e risorse naturali è molto cambiato dalla data della prima ‘Giornata della Terra’ a oggi. Quel primo ‘Earth Day’ contribuì a imporre le tematiche ambientali all’attenzione delle Nazioni Unite e dei governi di tutto il mondo. Poco dopo, infatti, vi fu la Conferenza di Stoccolma sull’ambiente umano (1972) e, a seguire, la creazione del Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente (UNEP), che ancora oggi è il principale punto di riferimento della cooperazione internazionale in materia.
Da allora, si è sviluppata una vasta rete di accordi tra Stati, che in un primo tempo avevano di mira soprattutto problemi ambientali specifici, ad esempio l’inquinamento marino o la protezione di determinate specie di flora e fauna. Nei primi anni ’90, i trattati sono diventati ‘globali’, ossia hanno spostato l’attenzione su fenomeni di degrado che si manifestano in tutti i continenti, anche se in forma e misura variabili, come la perdita di biodiversità, il cambiamento climatico, la desertificazione. Oggi non si può certo affermare che manchino nore internazionali che obbligano gli Stati a preservare l’ambiente e a rendere sostenibile, ossia duraturo, l’uso delle risorse naturali, sia nel proprio territorio sia negli spazi cosiddetti comuni (come l’alto mare e lo spazio extra-atmosferico). Così pure, non mancano norme europee. Infatti, l’Unione europea partecipa, a sua volta, ai principali trattati ambientali e conforma la sua legislazione agli standard internazionali, con l’ulteriore effetto di armonizzare o uniformare le leggi nazionali degli Stati membri.
Tuttavia, il tempo trascorso e l’evoluzione normativa non hanno fatto venire meno la necessità di celebrare la ‘Giornata della Terra’. Purtroppo, gran parte delle norme ambientali sono poco o male applicate. La responsabilità principale è dei governi, spesso preoccupati delle prospettive immediate di crescita economica più che della sostenibilità ambientale, o non in grado di destinare risorse sufficienti a quest’ultima, specie nei paesi in via di sviluppo (PVS) o, più in generale, in periodi di contrazione economica. Non è questo, del resto, l’unico ambito in cui le politiche e le legislazioni statali risultano inadeguate o tardive rispetto alle esigenze sociali.
Ma va anche detto che la salvaguardia del Pianeta dipende da tutti noi. Assumere abitudini ecologicamente corrette può essere scomodo, costoso, o difficile. Per questo è molto importante continuare a sensibilizzare sia i governi sia l’opinione pubblica. Il clamore suscitato dalla campagna per il clima promossa dalla giovanissima attivista svedese Greta Thunberg è la riprova di quanto sia importante la comunicazione nella società contemporanea. Da giurista, penso tuttavia che la coscienza ambientale delle nuove generazioni si costruisca con pazienza e perseveranza, soprattutto attraverso l’insegnamento, dalle scuole primarie (perché è dall’infanzia che si apprende a rispettare l’ambiente) fino all’università e alla formazione specialistica. Per questo, considero incoraggiante che, negli ultimi anni, si registri un numero crescente di nuovi dottorati e corsi di formazione in materie ambientali. A mio avviso, la prospettiva di un futuro migliore per il Pianeta richiede soprattutto che un numero sempre crescente di persone sviluppi una conoscenza critica dei dati scientifici relativi ai fenomeni di degrado dell’ambiente, delle regole esistenti per contrastarli e di come rendere queste regole più efficaci.
Il concetto di sviluppo sostenibile come concepito negli Accordi di Rio, cioè di una crescita che coniughi lo sviluppo economico compatibile con la salvaguardia dell’ambiente a beneficio anche delle generazioni future è ancora valido? Esistono differenze vistose di interpretazioni secondo i diversi Paesi, Corti nazionali e internazionali?
Diversi studiosi ritengono che, dopo la Conferenza di Rio de Janeiro (1992), la tutela giuridica dell’ambiente si sia in certa misura affievolita, proprio a causa dei concetti e principi dello sviluppo sostenibile, che hanno ‘diluito’, per così dire, la protezione ambientale integrandola negli obiettivi dello sviluppo economico. Dal punto di vista del rigore che si richiede normalmente alle norme giuridiche, compresa la previsione di sanzioni per la violazione di obblighi, l’osservazione è condivisibile. In effetti, l’impostazione di Rio ha in parte trasferito la tematica ambientale sul terreno della cooperazione allo sviluppo, settore nel quale il diritto internazionale pone agli Stati ben pochi obblighi e di contenuto molto generale. Questo approccio ‘soft’ alla regolamentazione ha finito per contaminare anche molti accordi ambientali, con obblighi giuridici sempre più evanescenti. Un esempio è l’Accordo di Parigi che ha sostituito il Protocollo di Kyoto per fronteggiare il cambiamento climatico e che, a differenza di questo, non ha stabilito a carico degli Stati partecipanti precisi obblighi di riduzione delle emissioni di gas climalteranti, lasciando a ciascuno di essi di determinare unilateralmente il contributo che intende dare agli obiettivi complessivi di riduzione delle emissioni.
Malgrado ciò, non ha molto senso chiedersi se il concetto di sviluppo sostenibile sia tuttora valido, perché non mi pare esista un possibile scenario alternativo. Conciliare la protezione ambientale con lo sviluppo socio-economico si rese indispensabile, a Rio, per ottenere il coinvolgimento dei PVS negli obiettivi collettivi di salvaguardia della Terra e corrisponde tuttora a una dialettica insopprimibile, sebbene il gruppo dei PVS sia oggi molto meno compatto e omogeneo di un tempo. Del resto, anche nei paesi industrializzati non è verosimile un ritorno alla concezione pre-Rio, ossia una tutela del patrimonio naturale separata dalle esigenze delle attività produttive. Ambiente e sviluppo ormai devono procedere insieme.
Ciò non toglie che i principi dello sviluppo sostenibile formulati per la prima volta nella Dichiarazione di Rio (integrazione della tutela ambientale nelle politiche di sviluppo; equità tra le generazioni; principio di precauzione; responsabilità comune ma differenziata degli Stati) siano alquanto imprecisi dal punto di vista giuridico. Di essi, poi, esistono varie formulazioni, mentre la prassi giurisprudenziale è scarsa. Più che di vistose differenze, parlerei di diversi gradi di precisione nei contenuti. Le formulazioni utilizzate negli strumenti di applicazione universale sono molto generali, dovendo essere condivise da Stati con sistemi politici, economici e sociali disparati. Il grado di precisione è maggiore nei contesti regionali, che sono più omogenei. Emblematica, in questo senso, la normativa ambientale dell’Unione europea, con un notevole livello di dettaglio derivante non solo dalle disposizioni pertinenti dei Trattati, ma soprattutto da regolamenti e direttive, che disciplinano tutti gli aspetti della materia, comprese la repressione dei reati ambientali.
Penso comunque che l’esistenza di differenze o incertezze interpretative riguardo ai ‘principi’ sia un problema da non sopravvalutare. L’espressione ‘principi’ nel diritto internazionale può assumere vari significati, non tutti corrispondenti al concetto di norma giuridica. A volte si tratta di semplici criteri-guida o, addirittura, di approcci operativi (come è, secondo alcuni, il principio di precauzione). Accanto ad essi, esistono però le disposizioni dei trattati, del diritto dell’UE e delle leggi nazionali, sicuramente vincolanti, ed è soprattutto da esse più che da principi o criteri di ordine generale che dipende la tutela giurisdizionale dell’ambiente e delle risorse. Ciò vale sia per le corti internazionali (la Corte internazionale di giustizia, in particolare, ha deciso la grande maggioranza di casi ‘ambientali’ che le sono stati sottoposti sulla base di trattati precedentemente conclusi dagli Stati in lite), sia per le Corti europee e per i tribunali nazionali.
Cosa prevede l’Agenda 2030 delle Nazioni Unite? Sono obiettivi realistici?
L’‘Agenda globale per lo sviluppo sostenibile’ adottata nel 2015 dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite rappresenta un nuovo aggiornamento dei c.d. ‘Millennium Goals’, il documento dell’Assemblea generale che, agli inizi del terzo millennio, indicò per la prima volta le priorità dell’azione dell’ONU e degli Stati membri nel lungo periodo.
L’Agenda 2013 indica gli obiettivi e i traguardi relativi alla sostenibilità che si dovrebbero realizzare entro tale anno. Si tratta di obiettivi estremamente ambiziosi, la cui realizzazione progressiva sarà oggetto di un sistema di monitoraggio continuo. È previsto l’uso di una serie di indicatori che dovrebbero facilitare gli organismi delle Nazioni Unite nella loro opera di controllo sull’attuazione dell’Agenda. I governi devono esporre periodicamente i passi compiuti. Un analogo rapporto dovrà essere presentato anche dall’Unione europea. Va tenuto conto, anche in questo caso, che se il perseguimento degli obiettivi è compito principalmente degli Stati, la loro realizzazione coinvolge inevitabilmente anche soggetti privati (gruppi economici, organizzazioni non governative, associazioni e i singoli cittadini).
Per rispondere alla seconda parte della domanda, non è realistico pensare che entro il 2030 possano pienamente realizzarsi, per di più al livello globale, ossia in tutti i Paesi del mondo, obiettivi come l’eradicazione della povertà, la scomparsa della fame e l’avvento della sicurezza alimentare per tutti, l’accesso all’acqua potabile senza restrizioni, la gestione sostenibile degli oceani e delle loro risorse, per citarne solo alcuni. Nel fissare i suoi 17 obiettivi generali (ciascuno con specifici sotto-obiettivi), l’Agenda 2030 rappresenta soprattutto un ‘manifesto’ dell’ONU sul modo di interpretare la sostenibilità in chiave ambientale, economica e sociale e un’indicazione chiara della direzione in cui occorre procedere. Da questo punto di vista, al pari dei Millennium Goals, l’Agenda 2030 ha un valore non solo declamatorio, come potrebbe sembrare ai ‘non addetti ai lavori’, ma anche un notevole valore politico e operativo. È quindi un fatto positivo che i governi di 193 Paesi, ossia quasi tutti i Membri dell’ONU, la condividano.
Tuttavia dobbiamo essere consapevoli che l’Agenda appartiene alla nutrita famiglia di documenti a carattere programmatico che, dalla Conferenza di Stoccolma del 1972 fino ai nostri giorni, hanno accompagnato la gestione della questione ambientale all’ONU e nelle altre sedi della diplomazia multilaterale. Questi documenti – specie se associati a meccanismi di monitoraggio internazionale sui seguiti – condizionano effettivamente le politiche nazionali e contribuiscono a far progredire la sostenibilità globale, ma certamente non fanno miracoli.
Qual è lo stato attuale del diritto internazionale dell’ambiente? Esiste una protezione adeguata
Dott. Tamburelli
mIl diritto internazionale dell’ambiente è in continua, ma per certi aspetti solo apparente, evoluzione. I trattati e i sistemi pattizi sono sempre più complessi, gli atti di soft law (dichiarazioni, risoluzioni, programmi, etc.) sempre più articolati, ma sul piano dell’effettività i progressi sono modesti. Il diritto internazionale dell’ambiente non offre in realtà una protezione adeguata; la Dichiarazione di Rio su Ambiente e Sviluppo del 1992 rimane il principale punto di riferimento con riguardo ai principi giuridici, le problematiche concernenti lo sviluppo di iniziative quali ad esempio l’istituzione di una Corte internazionale ad hoc rimangono quelle, ostative, di inizio anni ’90.
Quali sono i settori del diritto dell’ambiente oggetto di maggiore attenzione da parte del diritto internazionale?
Se per settori di maggiore attenzione intendiamo settori in cui si è riusciti a sviluppare un’azione efficace, indicherei quelli del contrasto al fenomeno dell’impoverimento della fascia di ozono e della tutela dell’ambiente della regione antartica. Nel primo caso, il sistema pattizio posto in essere nella seconda metà degli anni ’80 (Convenzione di Vienna sull’ozonosfera e Protocollo di Montreal sulle sostanze che impoveriscono l’ozonosfera), più volte aggiornato per tener conto dell’evolvere delle conoscenze scientifiche, rimane il più innovativo dal punto di vista giuridico e tra quelli di maggior successo; nel secondo caso, il Protocollo di Madrid sulla tutela dell’ambiente antartico, adottato nel 1991 e entrato in vigore nel 1998, rappresenta con i suoi Annessi un unicum quanto all’affermazione di valori di interesse generale della comunità internazionale, arrivando a dichiarare l’intero continente antartico ‘riserva naturale, dedicata alla pace e alla scienza’.
La Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, firmata a Rio nel 1992, è il principale accordo internazionale per limitare l’aumento della temperatura globale. Alla Convenzione hanno fatto seguito il Protocollo di Kyoto del 1997, e – da ultimo – l’Accordo di Parigi del 2015. A che punto siamo con l’azione internazionale in materia di cambiamento climatico?
Le questioni concernenti il cambiamento climatico a livello globale sono estremamente complesse e difficili da affrontare. Il Protocollo di Kyoto del 1997, pur introducendo impegni importanti, prevedeva dei meccanismi di flessibilità che lasciavano ampi margini di discrezionalità alle Parti nell’attuazione e ne affievolivano la natura giuridica. A mio avviso, purtroppo, l’Accordo di Parigi è il risultato di un compromesso con il quale si è cercato di evitare il fallimento completo di lunghi e estenuanti negoziati. Si è creata solo l’illusione di un modello di governance del mutamento climatico; l’interesse ambientale è stato ancora una volta sacrificato a interessi economici tuttora dominanti.
Cosa potrebbe fare di più il diritto per favorire una controtendenza nel trend attuale?
Il diritto può solo contribuire a un’azione che richiede molto altro (sul piano etico, filosofico, politico, economico, etc.). Direi che il diritto internazionale dell’ambiente dovrebbe riconoscere più chiaramente il diritto dell’uomo a un ambiente salubre, andando oltre l’affermazione dei diritti ‘procedurali’ di informazione, partecipazione ai processi decisionali e accesso alla giustizia. Un tale riconoscimento rafforzerebbe tendenze legislative e giurisprudenziali già in atto a livello nazionale e regionale che sono fondamentali per il mantenimento di equilibri, processi, sistemi ecologici essenziali alla vita e alla qualità della vita dell’uomo.
Grazie!
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